Hela nummer 13

Västgötaklimax, upp som en sol - ned som en pannkaka, luften gick ur och båset är tomt. Dessa, och många andra, bilder far igenom mitt huvud när jag inventerar den här höstens resultat för regionfrågor, omorganisationer och strukturförändringar. Det är absolut inte ett permanent tillstånd, snarare den lilla tilltagande rultighet som kännetecknar ett barn precis innan det skall ta ett nytt ryck i längdkurvan. Men just nu är det alltså lite trögt, lite rultigt och - om sanningen skall fram - lite uppgivet. Därför blir det här numret en expose över problem och misslyckanden vad gäller regionutveckling och organisationers samverkan. I den svackan ligger självklart fröet till nästa stora språng och redan i nästa nummer återtar vi den optimistiska och framåtsyftande ton som är Gränsbrytnings signum. Trevlig höst!

Parter eller partners? Samverkan eller effekt?

Samverkan leder förvånansvärt sällan till något annat än frustration. Ett skäl är att vi inte riktigt rett ut skillnaden mellan parter och partners.

CC BY Leo Gruebler
CC BY Leo Gruebler

Samhället är, sedan årtionden, fullt av samverkan, samarbeten, organisationsöverskridande projekt och helhetssyner. Det är inte alls lika fullt av goda resultat. Tvärtom hittar vi fler och fler som tröttnat på samarbetet och i stället förespråkar att var och en blir vid sin läst. Det blir ju ändå aldrig några påtagliga effekter av alla dessa styrgrupper, referensgrupper och samverkansprojekt.

Ett av skälen är nog att vi inte riktigt gjort klart för oss under vilka förutsättningar samarbete leder till något som är större än delarna. Vi använder nämligen ord som ”partnerskap” när vi egentligen menar ”partssammansatt”. Den första frågan är nämligen om det gemensamma syftet är överordnat eller underordnat de enskilda. Om det är så, d v s den gemensamma visionen eller målbilden är överordnad de enskilda, då finns det ett partnerskap. Det betyder också att resursfrågor och resultat måste diskuteras utifrån bilden av hela systemet. En familjs totala försörjning är naturligtvis överordnad familjens interna arbetsfördelning. Omvänt gäller att systemets (familjens, partnerskapets) totala prestanda inte i någon större utsträckning påverkas genom att man omfördelar resurser mellan de olika aktörerna.

I det andra fallet, partssammansatta organisationer, är varje parts eget intresse överordnat det gemensamma. Då kommer också relationen mellan parterna att vara viktigare än relationen mellan projektet och omvärlden.

Självklart vill vi gärna åstadkomma något som liknar partnerskap i stället för partsförhållanden. Vi vill att samarbetet mellan myndigheter och organisationer skall leverera nytta till världen utanför, inte i första hand till de ingående organisationerna. Men det kräver inte bara helhetssyn utan också väldigt konkreta åtgärder på styr-, informations- och incitamentsområdet.

Resurstilldelning, uppföljning och analys måste ske på helhetsnivån. Det betyder också att uppdraget måste formuleras och kvantifieras på helhetsnivån. Det, i sin tur, innebär att språk och begreppsapparat med stor säkerhet måste konstrueras på nytt eftersom varje organisations egen nomenklatur är byggd på det mindre perspektivet.

Först då kan vi förvänta oss att resultatet av organisationers samverkan blir bättre än om de får fortsätta som förut, var och en i sitt universum.

bollarboll2

 TROED TROEDSON

Finland krymper EU-kostymen

Från 43 till 4 aktörer som hanterar strukturfonderna. Regeringen i Finland koncentrerar förvaltningen av EU-stödet för att kunna använda en större andel av de krympande anslagen till att utveckla företagande och andra verksamheter.

CC BY jaime.silva Finland
CC BY jaime.silva Finland

Finland drar ner förvaltningen av strukturfonderna från 43 till 4 aktörer. En större del av EU-pengarna ska gå till verksamheten. Samtidigt ökar oron för att de krisande kommunerna inte ska klara att finansiera sin del av nya satsningar.

Regeringen i Helsingfors har slagit fast ett nytt strukturpolitiskt program. Bland annat ändras strukturfondernas förvaltning för att bli mer kostnadseffektiv. Istället för ett 40-tal aktörer ska fyra regionala närings-, trafik- och miljöcentraler fördela pengarna under den nya programperioden som börjar vid årsskiftet.

EU-kommisionen har inte varit nöjd med vår spretiga organisation

säger Varpu Rajaniemi, regionalutvecklingsdirektör i Österbottens Förbund. I en kommentar till förändringen konstaterar näringsminister Jan Vapaavuori att den är nödvändig då de EU-medel som Finland kommer att förfoga över 2014-2020 blir nästan en tredjedel mindre än tidigare.

Han slår också fast att de pengar som tidigare slukats av en tung förvaltning i högre grad ska användas för projekt som stöder bland annat företagande och arbete.

Halverade intäkter

EU-anslagen minskar dramatiskt för flera av regionerna. För Österbotten handlar det om att 40-50 procent av strukturfondspengarna försvinner jämfört med den innevarande programperioden.

Vi får fundera ännu noggrannare över vilka projekt vi skall finansiera i fortsättningen

säger Varpu Rajaniemi. Österbottens Förbund är ett av 18 landskapsförbund i Finland (plus Åland). De prioriteringar som väntar handlar bland annat om företagsutveckling och satsningar på energiteknik. Varpu Rajaniemi lyfter också fram de många båtbyggarna i Jakobsstad, en näring som har stor potential, men också kan behöva ett tillskott av EU-pengar.

Däremot är det stopp för fler EU-finansierade vägarbeten och andra infrastrukturprojekt i regionen. De pengarna kommer att behövas bättre i norra och östra Finland där kommunikationerna är betydligt sämre. De västra och södra delarna av landet har det även i övrigt bättre förspänt med högre inkomst- och utbildningsnivå bland invånarna.

Svag motfinansiering

Finland är mitt uppe i en reform som ska minska antalet kommuner för att göra de som blir kvar mer ekonomiskt bärkraftiga. Men Varpu Rajaniemi befarar att det inte kommer att göra någon större skillnad för den finansiella förmågan att vara med och driva EU-projekt.

Jag är inte säker på att kommunerna i regionen kommer att ha tillräcklig god ekonomi för att kunna ställa upp med den motfinansiering som behövs.

Hon befarar att det kan leda till att inte ens de minskade anslagen från strukturfonderna kommer att göra nytta.

När den kommande programperioden närmar sig slutet kanske vi har kvar pengar, som då går tillbaka till kommissionen.

NTM-centralerna (näring, trafik, miljö) som ska sköta alla administrativa frågor kring strukturfonderna ligger i Jyväskylä, Lahtis, S:t Michel och Uleåborg.

Samtidigt som staten koncentrerar hanteringen av EU-stödet, minskar den sitt eget direkta engagemang i EU-finansierade projekt. Den utvecklingen har pågått sedan regeringsskiftet för två år sedan. Varpu Rajaniemi menar att:

Kursändringen beror bland annat på att även staten har ansträngd ekonomi

TORBJÖRN TENFÄLT

 

Regionreformen som bidde en tumme

Civilminister Attefall må ha skrinlagt regionreformen – i brist på politisk samling om regioner, lär samhällsutvecklingen ge oss regionkommuner över hela landet ändå.

CC BY Håkan DahlströmHåkan Dahlström
CC BY Håkan DahlströmHåkan Dahlström

Det var med stor besvikelse från de flesta håll som nyheten togs emot, att regeringen har bestämt sig för att inte heller genomföra det senaste förslaget till nedbantad regionreform.

Så var vi tillbaka till 1634 års geografi

suckade Håkan Brynielsson, regiondirektör i Kalmar län. Det var EU-medlemskapet som 1995 påtvingade Sverige nyheten att börja utforma regionala utvecklingsplaner ute i landet, istället för att det gjordes centralt. Detta blev den första svenska regionalreformen sedan regionalpolitiken införts tidigt 1960-tal för att hantera utflyttningen från skogslänen.

Istället för att använda tillfället till en genomtänkt regionreform, har saker som bekant fått utveckla sig planlöst vilket resulterat i dagens smått förvirrande flernivåstyrning över svensk regional utveckling. Ansvaret för regional utveckling ligger i vissa län hos kommunala samverkansorgan, i andra län hos staten via sin länsstyrelse och i några län i landstingen som döpts om till regionkommuner.

Kommunsammanslagning

Det (för en utomstående) ganska uppenbara alternativet till lösning – att slå samman mindre kommuner till större – kommer inte ens på tal. Kommunsammanslagning blev ett fult ord under 1970-talet och har aldrig återkommit på den politiska scenen som en möjlighet.

Men samhällsutvecklingen sedan dess har bland annat inneburit att statsmakternas krav på kommunerna har ökat, på att medborgarnas förväntningar har stigit samtidigt som möjligheter till kommunal finansiering har begränsats.

Den lokala nivån har försökt klara av utmaningarna så gott de kunnat. Några delar av Sverige har som bekant gått samman i starka regioner (Västra Götaland och Skåne) som lyckats bända en hel del självstyre ur händerna på statsmakterna. I resten av Sverige har kommunerna uppfunnit en uppsjö av samarbetsformer med grannar för att kunna klara sina många samhällsuppdrag.

I en doktorsavhandling från 2006 visade skribenten, Markus Gossas, hur en liten mellansvensk kommun deltog i runt 350 samarbeten. Det kan handla om allt från nätverk, kommunalförbund, interkommunala avtal och gemensamma nämnder till samägda aktiebolag eller inköpscentraler.

Demokratiunderskott

Det finns nackdelar med det mesta och med kommunal samverkan går det att hitta en lång rad. Demokratin – insynen och närheten till den som beslutar om din lokala vardag – går ofta förlorad. I de rader av samarbeten som din kommun deltar i är det svårt för kommunalpolitiker att urskilja var, när och hur beslut reellt fattas. För kommuninvånaren är det i stort sett omöjligt.

När en översyn av 18 års erfarenhet av kommunalförbund skulle göras för fem dalslandskommuner våren 2013, kunde de fem små kommunerna inte berätta för utredarna hur många kommunala samarbeten de själva deltog i.

Ingen hade den överblicken.

Kommunerna spelar därmed bort sitt starkaste kort: Närheten till medborgaren.

Lag och rätt

Juridiken är krånglig trots att staten hjälpsamt ändrat ett antal lagar på senare år för att underlätta det kommunala samarbetet. När två eller flera kommuner ingår avtal om IT – vem äger egentligen resursen? När en kommun på detta sätt delar med sig av uppgifter om sina invånare till utomstående – bryter man mot persondatalagen? Vet medborgarna om att deras uppgifter delas vidare?

Minst 100 svenska kommuner deläger avfallsbolag. När dessa kommuner avtalar att leverera avfall till det gemensamma bolaget – är man medveten om att detta är ett lagbrott? Avfallshämtning är en tjänst som ska upphandlas, inte avtalas bort.

Och när verksamheter rör sig över kommungränserna, vad sker med den lagstadgade ”lokaliseringsprincipen”?

Ekonomisk vinst

Den starkaste drivkraften för kommuner att ingå i samarbeten är effektivitet. Man vill spara pengar. Men gör kommunerna det? Ingen forskning har ännu visat att så är fallet.

Rapporten från Dalslands kommunalförbund pekar på problemet:

ALLA vi har intervjuat och alla rapporter vi har studerat är helt entydigt överens om den avgörande betydelsen av ökat samarbete för att klara inte minst de mindre kommunernas stora utmaningar. Samtidigt ser vi endast få exempel på att samarbete på ett avgörande sätt har fått de positiva effekter som man eftersträvar.

Spelar det då någon roll hur Sverige delar in sig regionalt? Det tycks i alla fall medföra vissa praktiska nackdelar att ha så många nivåer.

OECD hävdar i ett antal rapporter att skillnaderna mellan regioner inom ett land är så stora, att det inte är meningsfullt att i nationella termer diskutera avgörande samhällsfrågor som bostadsbrist, arbetslöshet, invandring, utbildningsbehov och näringslivssatsningar. Bara på regional nivå blir utmaningarna synliga.

Teori och praktik

När det gäller enskilda politikområden agerar den svenska staten som om man håller med OECD. Ett första exempel är den demografiska utvecklingen vilken regeringen är vaksam på. Problemen ser förstås olika ut i Norrlands inland eller i Stockholm och regeringen har logiskt nog dragit slutsatsen att insatserna för att hantera problemen bör ligga på regional nivå. Tillväxtverket har därför fått i uppdrag att ”utveckla strategier för regional kompetens- och arbetskraftsförsörjning.”

Tillväxtverket konstaterar dock i sin rapport att:

En av de kanske viktigaste förutsättningarna för regionernas arbete är en fungerande flernivåstyrning. Regionerna upplever dock brister i hur flernivå-styrningen fungerar, vilket innebär att det finns ett behov av att skapa en tydligare struktur för samverkan.

Eller med andra ord: En bra regional struktur vore användbart för att lösa utmaningen.

Ett andra exempel är fysisk planering – avgörande för svensk utveckling, för näringslivet och arbetskraften, anser regeringen. Även detta område betraktar regeringen som alltför viktigt för att kommunerna ska tillåtas utforma sina översiktsplaner utan anpassning till den regionala nivån.

Tillväxtverket har fått uppdraget att utreda och rapporterar tillbaka:

Ett allmänt intryck från de tre fallstudierna indikerar dock ett tämligen svalt intresse för frågan om att integrera de regionala utvecklingsprogrammen närmare de kommunala översiktsplanerna, möjligen med undantag av Skåne.

Innovationspolitiken är ett tredje exempel som enligt regeringen är ”av central betydelse för att lösa de samhällsutmaningar som klimatförändringar, resursbegränsningar, energianpassningar och en åldrande befolkning innebär.”

Här är OECD, EU och den svenska staten överens om att alla regioner måste involveras. I genomförandet av utvecklingsplanen Europa 2020har fokus i sammanhanget därför lagts på regionerna.

Ett fjärde och alldeles dagsfärskt exempel på hur regeringen betraktar den regionala nivån som oumbärlig för utvecklingen, är bostadspolitiken. Civil- och bostadsminister Stefan Attefall (samme minister som just skrinlagt regionreformen) föreslog i dagarna att regionerna ska ta över kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen.

Attefall tillsätter en parlamentarisk kommitté för att utreda ”och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå.”

Regionkommunen vinnare

Trots en tydlig ovilja till regionreform har regeringen alltså själv problem med att ”1634 års geografi” helt enkelt inte är en praktiskt fungerande indelning av Sverige.

En enig riksdag har dessutom uttalat att regional utveckling ska komma nedifrån, inte dikteras från Stockholm. Mycket talar därför för att lösningen i slutändan blir regionkommunen.

Attefall tänker föreslå riksdagen att ytterligare fem län får bilda regionkommun (Gävleborg, Östergötland, Örebro, Kronoberg och Jämtland) förutom de fyra som redan finns (Gotland, Halland, Skåne och Västra Götaland).

Riksdagen kan förväntas kräva att de tre norrländska län som också begärt att få bilda regionkommun inte ska nekas (även om Attefall är emot av okänd anledning). Därmed är mer än halva landet täckt av regionkommuner och återstoden lär följa efter.

Fördelen, ur regeringens synpunkt, är att regionkommunerna åtminstone i de flesta fall (Gotland med 57 000 invånare är ett lysande undantag) får en storlek och en geografisk yta som gör det möjligt att lägga ut statliga uppdrag om samhällsutveckling på en någorlunda effektiv nivå.

En annan fördel är att såväl kommunerna som landstingen – omdöpta men annars intakta – blir kvar vilket innebär att inga tjänstemän i offentliga sektorn behöver sparkas under ett valår och de politiska partierna får behålla ett minst lika stort antal politiska uppdrag som idag.

Nackdelen är förstås att de svenska väljarna dels får leva med en regionalpolitisk röra ännu ett tag framöver, dels får fortsätta att betala löner till ett okänt antal offentliganställda tjänstemän som gör ett dubbelarbete, från sina olika placeringar i den vildvuxna organisationen.

YLVA NILSSON

Nya medel till angelägna samhällsutmaningar de kommande sju åren

1,2 miljarder! Så mycket kommer de fem länen i Östra Mellansverige att förfoga över för satsningar som ska sätta djupa avtryck i samhällsstrukturerna. Kaffepengar för förvaltningsfolket men en ansenlig resurs om medlen kan används till omställning av offentlig sektor och förnyelse inom näringslivet.

CC BY Jurvetson
CC BY Jurvetson

Fem län kring Mälaren har under det senaste halvåret haft fullt upp med att försöka enas kring vilka de viktigaste gemensamma samhällsutmaningarna är under de kommande sju åren. Anledningen stavas EU:s strukturfonder. Örebro, Västmanland, Uppsala, Sörmland och Östergötland – kallat Östra Mellansverigelänen – har visserligen under åren 2007-2013 lärt känna varandra, men nu är det dags igen för en ny sjuårscykel med delvis nya utmaningar.

Tilldelningen för åren 2014 – 2020 är på samma nivå som tidigare, ca 600 milj kr från europeiska regionalfonden (ERUF), men denna gång styr EU:s nya strategi; Europa 2020, där smarta och hållbara lösningar på ekologiska, ekonomiska och sociala utmaningar efterfrågas. ÖMS-länen har på sin kant försökt peka ut de mest angelägna utvecklingsområden inom sina regionala strategier, de så kallade RUS:ar och RUP:ar som skulle kunna passa in under denna strategi. Slutresultatet, som lämnades in den 30 september, innebar att länen enats att medlen ska satsas på insatsområden så som innovation, entreprenörskap, en koldioxidsnål ekonomi samt hållbara transporter och hållbara städer. Valen utmärker på inget sätt Östra Mellansverige, utan speglar snarare en kraftfull styrning från både EU Kommissionen och önskemål från regeringen centralt.

Det nya och mest utmanade kommer sannolikt bli hur arbetet kring strukturfonderna ska drivas. Hur programmet ska vara skrivet liksom parternas roller och ansvarsområden är i väl definierade från centralt håll, men hur samspelet mellan regionalt tillväxtansvariga, förvaltande myndigheter och strukturfondspartnerskapet ska utformas är inte hugget i sten. Här finns det mer att göra.

I nuläget är det samtidigt svårt att sia på den här punkten. Anledningen är att det bara är regionalfondens program som är klara. Nu väntar både skrivarprocesserna för de regionala handlingsplanerna för socialfonden (ESF) och de länsvisa strategierna för landsbygdsprogrammen som får sin finansiering från Jordbruksfonden.

Avsikten och målsättningen från EU-kommissionen är att fonderna ska samverka mycket tajtare denna period, men hur det ska gå till i praktiken lämnas till varje medlemsland att lösa och här i Sverige upplever jag ett ganska begränsat intresset för att hitta lösningar som främjar en sådan utveckling.

Per Holmström är ansvarig för skrivningen av ERUF-programmet inom ÖMS-regionen.

”Va skönt de vore om fölk kunne vara sams”

Mats Böllner
Mats Böllner

Att vilja men inte veta…

En sammankopplad och subjektifierad omgivning ger nya spelregler. Det är raka motsatsen till den specialiserade och objektiva syn vi har på våra organisationer. Kanske är det därför deras effekt avtar så påtagligt?

Numera bör det heta ”planerigsoförutsättningar”

Det finns minst två skäl till att vår syn på hur vi når våra mål måste revideras.

Det första är att en snabbt ökande sammankoppling och komplexitet i samhället leder till enskilda aktörers insatser i allt större utsträckning får resultat långt utanför det område som man från början avsåg att påverka. De här effekterna kan ofta leda till att det samlade resultatet inte alls motsvarar vare sig planering, förväntningar eller insatta resurser. En förskjutning av roller, kompetenser och förmågor gör att tidigare gränser mellan olika samhällsaktörer inte längre bör upprätthållas. De flesta av de sektorsindelningar som finns (arbetsmarknadsfrågor, miljöfrågor, transport och logistik, handel och ekonomi för att nämna några) etablerades för att säkerställa att frågor handlades av en myndighet som hade rätt kompetens. Det är inte längre självklart att arbetsmarknadens aktörer har monopol när det gäller att påverka arbetsmarknaden lika lite som miljömyndigheter kan hävda att de är ensamma om att förstå miljöfrågor eller att frakt- och logistikföretag kan antas veta mest om framtida volymer. Alltså måste föreställningar om framtida kompetens- och arbetskraftsbehov bygga på komplexa och sammanvägda föreställningar snarare än på framskrivningar inom respektive sektor. Det andra är en subjektifiering av såväl företag som individer. Denna gör att dessa inte längre är, bör vara eller låter sig hanteras som, objekt. Föreställningen om näringslivet eller dess aktörer som en mottagare av samhälleligt producerad infrastruktur ersätts gradvis av en ambition att betrakta människor som medproducenter i alla avseenden, oftast till en grad där den som tidigare var mottagare nu är den som till största delen är ansvarig för resultatet. Subjektifieringen innebär också att relativt stabila begrepp ersätts av subjektiva. Skillnaden mellan säkerhet och trygghet är att det förra är en kvantifierbar egenskap i ett samhälle medan det andra är en upplevd kvalitet. På samma sätt förhåller det sig med miljöbelastning/miljöengagemang, goda anställningsvillkor/attraktiva arbete och en hel del andra nyckelbegrepp. Inte bara är det svårare att nå subjektiva mål utan – och framförallt – de flyttar sig på ett sätt som våra gamla objektiva aldrig gjorde. Hade den här betraktelsen skrivits på engelska skulle jag förespråka att vi slänger alla gamla objectives och i stället börjar beskriva våra subjectives.

CAMILLA HENDING

Lämna en kommentar