Regeringen saknar strategi för hur statens myndigheter ska ledas. Regeringen använder inte heller den kapacitet som finns i myndigheternas styrelser, konstaterar Statskontoret i en ny rapport.

398. Big Wheel: Gloucester Statue CC BY InAweofGod'sCreation
398. Big Wheel: Gloucester Statue CC BY InAweofGod'sCreation

Styrelse, nämnd eller ensam myndighetschef? Det är de tre sätt att leda verksamheten som finns listade i myndighetsförordningen från 1 januari 2008. När Statskontoret i fredags publicerade rapporten Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys pekade utredaren på en hel del brister i hur regeringen ser på ledarskapet.

Om regeringen väljer att inrätta en styrelse ska den ha en idé om vad styrelsen ska vara till för och vara tydlig med hur den ska tillämpas

säger Peter Ehn, utredare på Statskontoret. Finns det en styrelse är den formellt sett den högsta beslutande ledningen. Ändå har den vanligaste formen av ledning blivit enrådighet, det vill säga att regeringen styr gentemot generaldirektören (myndighetschefen).

I praktiken är det ofta naturligast att kommunicera med myndighetschefen, som ju hela tiden finns på plats.

Peter Ehn tar Arbetsförmedlingen som exempel på att omvärldens fokus ofta hamnar på myndighetschefen. I förra veckan blev det stora rubriker när myndigheten fick en ny generaldirektör, men att regeringen samtidigt utsåg en ny styrelseordförande väckte mycket liten uppmärksamhet.

Regeringen utnyttjar inte heller alltid den kapacitet som finns i styrelser.

Fler ledningsformer

Statskontorets kartläggning visar att antalet ledningsformer är betydligt fler än tre. Av 370 myndigheter som rapporten synat är det endast 218 som faller in under någon av de tre formerna i myndighetsförordningen. Till de övriga hör högskolor och universitet som regleras i högskoleförordningen, och domstolarna som regleras i regeringsformen. Polisen har fortfarande kvar en gammal styrelseform med lekmän med begränsat ansvar. Även AP-fonderna har en särskild ordning.

Vi ser det inte som ett problem att alla inte regleras i myndighetsförordningen, vi bara konstaterar så inte är fallet.

Den vanligaste ledningsformen är myndighetschef i kombination med ett insynsråd utan beslutskompetens. Bland de 218 myndigheterna som omfattas av förordningens bestämmelser leds 131 av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa myndigheter har regeringen inrättat ett insynsråd. Dessutom finns 32 styrelsemyndigheter och 55 nämndmyndigheter. I styrelsemyndigheter är det styrelsen som formellt har ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen, i nämndmyndigheter utgör nämnden som kollektiv myndighetens ledning.

Även om regeringen sällan använder de olika ledningsformerna som strategiska styrinstrument, kan valet av form ha stor betydelse inom myndigheterna. En styrelse kan till exempel spela en viktig roll i att granska förvaltningen av myndigheten, eller i samband med svåra eller obekväma myndighetsbeslut.

Internt kan en styrelse skärpa upp organisationen och till exempel bidra till bättre kontroll över ekonomin.

Oklar roll

Samtidigt finns det en betydande osäkerhet kring vilken roll såväl styrelser som insynsråd egentligen ska spela.

Det måste bli tydligare att en myndighetsstyrelse är något annat än en bolagsstyrelse och att myndighetsstyrelsen har betydligt mindre beslutskompetens. När vi talar med folk i myndighetsvärlden märker vi fortfarande frustration över att man i styrelsen till exempel inte kan anställa och avskeda generaldirektören

säger Peter Ehn. Myndighetens långsiktiga mål ligger också i regel utanför styrelsens kontroll, liksom stora delar av ekonomin.

Det här måste man ha klart för sig när man går in i ett styrelsearbete. Feluppfattningen är särkilt vanlig bland ledamöter som kommer från näringslivet.

I de insynsråd som knappt hundra myndigheter inrättat sitter en hel del politiker. I synnerhet riksdagsledamöternas närvaro är ofta kontroversiell, konstaterar Statskontoret. Departementen har inte några problem med att det sitter riksdagspolitiker i insynsråden och regeringen ser det närmast som en fördel. Men företrädare från myndigheterna har framfört att det kan göra det knepigt för myndighetschefen att ta upp vissa frågor av rädsla för att bli en del i ett politiskt spel.

Politikernas närvaro kan hämma diskussionen. Vi förstår att det är värdefullt få insynen, men samtidigt ställer vi oss frågan om insynsråden är den lämpliga.

Ökad demokrati

Under andra halvan av 1900-talet var lekmannastyrelserna den dominerande ledningsformen. Deras viktigaste uppgift var att utöva insyn i verksamheten, tillföra sakkunskap och som det uttrycktes ”medborgerligt omdöme”.  Lekmannastyrelserna hade vissa begränsade beslutsbefogenheter, men det var inte huvuduppgiften.

Motivet för att förse myndigheterna med styrelser var ökad demokrati – de professionella tjänstemännens makt behövde balanseras genom att företrädare för medborgare och intressegrupper fick ett direkt inflytande.

Men lekmannastyrelserna var inte oomtvistade. Från mitten av 1980-talet kom de att ifrågasättas av flera offentliga utredningar. Ett återkommande argument var att styrelseformen ledde till oklara ansvarsförhållanden och att regeringens styrning måste bli tydligare. Myndigheterna borde istället ledas av antingen styrelser med fullt ansvar eller en myndighetschef. Det skulle både skapa starkare ledning och öka möjligheterna att kräva ut ansvar.

Debatten om hur statens myndigheter skulle styras ledde så småningom fram till den nya myndighetsförordningen som trädde i kraft den 1 januari 2008. I den slås det fast vilket ansvar myndighetens ledning har inför regeringen och vilka uppgifter som är myndighetsledningens ansvar. I ledningsansvaret ingår att besluta en arbetsordning, besluta om verksamhetsplan, avgöra viktiga principiella ärenden och säkerställa att myndighetens interna styrning och kontroll fungerar betryggande.

Det tydligare ansvarsförhållande som regeringen hoppades att den nya myndighetsförordningen skulle leda till har inte uppstått, framhåller Peter Ehn. Ambitionen att renodla har inte lyckats. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att regeringen har andra sätt att styra sina myndigheter än genom valet av ledningsform. Till de flitigt använda hör lagstiftning, anslagstilldelning, regleringsbrev och utnämningar.

Vilken ledningsform regeringen än väljer är systemet helt beroende av förtroende mellan de ledande aktörerna, konstaterar Statskontoret i sin rapport. Regeringen måste kunna lita på att myndighetsledningen arbetar enligt riksdagens och regeringens intentioner.

Det här är en förtroendebransch. Men förtroende kan inte regleras, det får man förtjäna

Lämna en kommentar