EU-kommissionen  ser gärna att byråkratin kring EU:s strukturfonder blir effektivare. Men Håkan Ottoson, tidigare kopplad till Sveriges kommuner och landsting, menar under den här Krönikan att detta inte räcker. Hanteringen runt fonderna behöver göras smartare men då krävs sammanhållna lärprocesser som är territoriellt förankrade

 Under årets Open Days, EU-kommissionens temavecka för regioner, arrangerades en seminarium om lärprocesser kring större EU finansierade projekt. Seminariet genomfördes kort efter Kommissionens presentation av det framtida lagstiftningspaketet för regionalfonden och socialfonden. Tillfälle var med andra ord väl falt för att borra djupare kring frågor som hur en reflekterande lärprocess kan organiseras få en konstruktiv utvärdering av både politik, program och enskilda projekt. Men innehållet var lika relevant för dem som önskade påverka den framtida inriktningen på utvärderingen av sammanhållningspolitiken och övriga politikområden som kopplas till den i nästa programperiod. Bakom seminariet stod både svenska Tillväxtverket och ESF-rådet som passade på att presentera boken ”Att äga, styra och utvärdera stora projekt” skriven av Göran Brulin och Lennart Svensson.  

Ambitionerna i genomförandet av sammanhållningspolitiken är att skapa en kunskapsdriven regional tillväxt- och sysselsättningspolitik byggd på Lissabon strategin och nu EU 2020 strategin. Tanken med strukturfonderna är att de ska förändra, förbättra och förstärka regional tillväxt och sysselsättningspolitik. Lärande utvärdering och följeforskning har så här långt i den svenska kontexten blivit verktyg för att nå dessa mål.

 

Kritiken mot tidigare programperioders utvärderingsmetodik har lett till en förändrad utvärderingsansats under nuvarande period, med fokus på följeforskning och lärande utvärdering. Genom följeforskningens upplägg sker lärprocesserna fortlöpande och det skapar förutsättningar för att nå påverkan och en sektorsövergripande utveckling anpassad utifrån varje regions förutsättningar.

Idag pågår flera, delvis parallella utvärderingar av sammanhållningspolitiken. Följeforskning av Mål 2, socialfonden och regionalfonden, Mål 3 och territoriellt

lärande och i viss mån kan lärprocessen i landsbygdsnätverket räknas in . Till detta kommer att regeringen gett länen och regionerna uppdraget att redovisa lärandeplaner. Utvärderingen inom regionalfonden genomförs på tre nivåer; projekt-, program- och på genomförandeorganisationsnivå.

Det innebär att fokus ligger på hur programmens mål uppnåtts och basen för följeforskningen blir projektarbetet i programmen.

 

För att gå från det individuella lärandet till ett organisatoriskt lärande krävs enligt författarna att flera aktörer blir involverade för att nå långsiktiga effekter. Viktiga aktörer är bl.a. de utvecklingsansvariga på regional och lokal nivå.

Vilka slutsatser kan man då dra efter halva programperioden?

– Lärandet inom och mellan projekten måste förbättras, liksom återkopplingen till de regionalt utvecklingsansvariga om hur tillväxt och utvecklingsstrategier kan effektiviseras.

– Partnerskapen och samordnarna borde använda utvärderingen på ett systematiskt sätt för att utveckla programmen och påverka kommande utlysningar.

– Ett gemensamt lärande måste kunna skapas mellan de olika politiska nivåerna.

– Det är viktigt att utveckla effektiva projektorganisationer, med ett aktivt ägarskap och styrning av projekten, liksom kravställande finansiärer.

– Skapa former för ett utvecklingsinriktat lärande som ger ringar på vattnet

   

Av rapporten framgår att det är svårt att få tillstånd en lärande process trots många inblandade parter. Efterfrågan på lärande är svagt. Den viktigaste parten saknas i hög grad och det är de ansvariga för regionalt utvecklingsarbete, regioner, samverkansorgan och länsstyrelser.

 

När regionalfondsprogrammen designades i Sverige så gavs dessa organisationer uppdraget av Näringsdepartementet. De färdiga programmen skickades via Näringsdepartementet till Kommissionen för förhandlingar och efter godkännande beslutade Övervaknings- kommittéerna att ge Tillväxtverket uppdraget att genomföra dessa. Åtgärdsprogrammet skrevs också av regionerna och efter godkännande av Näringsdepartementet blev det Tillväxtverkets ansvar att genomföra detta, via beslut i Övervakningskommittéerna.

                                

Programmen har aldrig återvänt till de regionalt utvecklingsansvariga och där kan nog en del av problemet med lärprocesserna skönjas. En region uppträder både i rollen som projekt ägare och som finansiär. Projekten finansieras från flera olika källor; egna medel eller program, EU- program inklusive sektorsprogram, nationella program osv. För att kunna få en bättre bild av vad utvecklingsarbetet totalt gett i det egna territoriet, måste programutvärderingarna kopplas bättre till denna logik. Det gäller både utvärderingen av socialfonden och dess stödstrukturer, regionalfonden och lärandeuppdraget i det territoriella samarbetet. Det behövs således en territoriell ansats som kompletterar programföljeforskningen.

 

Till en del kan den processen vara på gång genom det lärandeuppdrag som regionerna och länen fått av regeringskansliet. Tillväxtanalys har skrivit en rapport om regionernas reaktion på detta uppdrag och det blir fortsatta analyser av detta.

En territoriell ansats ställer också krav på regionerna att bättre förstå vad som händer inom den egna regionen och där skulle lärande utvärdering kunna bidra. Regionerna behöver då som utgångspunkt ha en egen baseline studie, som visar nuläget och omvärlden, vart man vill nå under programperioden och med några tydliga indikatorer att mäta emot.

 

Metodiken i arbetet med projekten i URBACT programmet liknar detta med en tydlig koppling mellan program och projekt och territoriet. URBACT är ett av programmen inom det territoriella samarbetet och är intressant att studera närmare för den metodik som är utvecklad för att skapa ett uthålligt lärande, dels inom programmet, inom projekten och mellan projekten och dels lärandet kopplat till de lokala arbetsgrupper som skapas inom projekten. Allt med utgångspunkt från ett territoriellt perspektiv. Programmet omfattar 29 länder. Trehundra städer deltar i erfarenhetsutbytet och med mer än 5000 individer deltar. Programmet är dessutom finansiellt litet i jämförelse med övriga program.

 

Målet för URBACT programmet är att stödja implementeringen av Lissabon- Göteborgsstrategierna genom erfarenhetsutbyte och lärande mellan städer i Europa, spridning av goda resultat, assistera städerna till att definiera lokala strategier för en hållbar och integrerad stadsutveckling. För att stärka genomförandet av dessa strategier förväntas ett nära samarbete bli utvecklat mellan projekten och förvaltningsmyndigheterna i respektive land. Det vill säga en mycket tydlig ambition att koppla samman de olika målen, konvergens, konkurrens och territoriellt samarbete för lärande och implementering av resultat.

 

Projekten utvecklas i två steg, en utvecklingsfas och en genomförandefas. Det innebär att de projekt som inte lyckas ta sig till genomförandefasen, begränsar den ekonomiska risken. Det kan jämföras med Interreg IV C som har ett mycket högt söktryck och med en godkännande nivå på låga 10 %. Vid varje ansökningstillfälle har ca 500 ansökningar lämnats in, vilket innebär stora ekonomiska risker för de projektgrupper som väljer att söka i detta program.

Under utvecklingsfasen kompletteras projektet och partnerskapet utvecklas. En baseline studie på europeisk och på lokal nivå och för varje deltagande stad genomförs som grund för det fortsatta arbetet. Därefter bedöms projektet igen i Övervakningskommittén.

   

Till varje leadpart kopplas en leadexpert, som agerar inåt programmet och gentemot nätverket av städer och kan nästan jämföras med följeforskaren på projektnivå inom socialfonden och regionalfonden. Programmet ansvarar för att dessa experter utses genom att sekretariatet ”upphandlar” intresserade personer, som granskas och bedöms, innan de blir godkända. Leadpartnern hänvisas att söka experten eller den tematiska experten från den databas som sekretariatet sedan upprättar.

 

Projekten som godkänts av Övervakningskommittén delas sedan in i tematiska grupper med en ledare för varje. Just nu är projekten grupperade i; Städer – socialt innanförskap och styrning; Städer – motorer för tillväxt och jobbskapande; Städer och integrerad hållbar utveckling.

 

Inom varje grupp möts projekten med sina experter för att lära av varandra, utveckla rapporter, utbildas med mera i syfte att förbättra sina resultat och sprida kunskap till en bredare publik. Detta är också ett sätt att arbeta på flera nivåer samtidigt för att sprida resultat och lära gemensamt.

 

Resultatet av projekten blir en lokal handlingsplan för varje deltagande stad. Utvecklingen av den sker med hjälp av en lokal stödgrupp eller ett lokalt partnerskap. För att stärka det lokala partnerskapet erbjuder programmet utbildning genom ett sommar universitet. Under denna utbildningsfas utvecklas kunskapen om partnerskapens sammansättning, planeringscykel, problemanalyser, hur strategier formas och omsätts i en handlingsplan och hur den kan utvärderas av egen kraft. Genom detta förfarande öppnas också möjligheten för ett bilateralt samarbete mellan städerna där ex den lokala handlingsplanen utvärderas genom peer review. Ambitionen från programmets sida är även att utveckla ett koncept för att träna politiker i internationellt samarbete. Programmet finansierar förutom projektet även leadexpert och en liten summa avsätts även för det lokala partnerskapet. Slutligen håller programmet en årlig konferens där alla intresserade bjuds in för att ta del av resultaten av projektarbetet under året.

Följeforsknings slutsats är att det är viktigt att skapa plattformar för gemensamt lärande mellan olika aktörer och att det mellan de olika politiska nivåerna finns inbyggda i detta arbetssätt och är överförbart till flera programformer.

 

Ett av sammanhållningspolitikens kännetecken är det delade ansvaret för styrningen av genomförandet mellan EU, medlemsstaten och den regionala/lokala nivån. Under nästa programperiod kommer fokus att riktas mot EU 2020 strategin. En politik byggd på att:

– utveckla en ekonomi som är baserad på kunskap och innovation

– främja en effektivare, grönare och mer konkurrenskraftig ekonomi

– fostra en ekonomi som är baserad på arbete, social och territoriell sammanhållning

 

Med ett ökat fokus på resultat ställs också högre krav på en effektiv implementering. Smart specialisering kräver ett kontinuerligt lärande på alla politiska nivåer.

Framgången och relevansen av övervakning och utvärdering blir helt beroende av engagemanget på de olika politiska nivåerna. Utvecklade partnerskap, mellan sektorer och olika politiska nivåer, är nödvändiga för att åstadkomma ömsesidigt lärande och stärkt ägarskap. Territoriell politik behöver ett utvärderingssystem med indikatorer som är anpassade till varje regions förutsättningar.

I det vägledningssystem som Kommissionen presenterat understryks behovet av en mer resultatorienterad utvärdering på EU- nationell och regional nivå, som visar på effekterna av sammanhållningspolitikens insatser för medborgarna.  Hur det ska organiseras, med vilka metoder och verktyg är oklart. En dynamisk lärande modell byggd på erfarenheterna från följeforskningen och en territoriell ansats kan på ett konstruktivt sätt bidra till ökad legitimitet för sammanhållningspolitiken och dess verktyg strukturfonderna.

    Håkan Ottoson Ottoson Consulting

Lämna en kommentar